Kontrola Europejskiego Trybunału Obrachunkowego wykazała, że przydział finansowania unijnego dla krajów partnerskich nie opierał się na wymiernych kryteriach. Problemy w zakresie koordynacji i trwałości inicjatyw obniżyły skuteczność projektów. Pomoc unijna ma charakter tymczasowy. Czas trwania interwencji jest krótki, a dostępność środków finansowych jest zmienna. Kaskadowa struktura organizacyjna spowodowała zwiększenie kosztów wdrażania projektów, a transparentność finansowania unijnego była niska.
Przekazywanie unijnych środków na finansowanie systemów opieki zdrowotnej krajów partnerskich jest częścią strategii UE, zgodnie z zasadą „nikt nie jest bezpieczny, dopóki wszyscy nie będziemy bezpieczni”, o czym przypomniała pandemia COVID-19. Unia realizuje tę strategię za pośrednictwem programów dwustronnych i regionalnych oraz globalnych inicjatyw w zakresie zdrowia (GHI). Finansowanie wyniosło ponad 3 mld euro w każdym z dwóch poprzednich okresów programowych (lata 2007-2013 i 2014–2020) oraz ponad 2 mld euro w bieżącym okresie 2021–2027 (do początku 2024 roku).
Europejski Trybunał Obrachunkowy uznał, że przydział wsparcia Unii na rzecz inicjatyw w dziedzinie zdrowia na świecie nie opierał się na konkretnych i wymiernych kryteriach. Komisja przydzieliła finansowanie zgodnie ze swoimi ogólnymi priorytetami, jednak w zastosowanej metodyce przydziału środków wystąpiły niedociągnięcia. W obecnym okresie programowania (2021–2027) pięcioma głównymi odbiorcami wsparcia Unii w tym sektorze są Demokratyczna Republika Konga, Afganistan, Burundi, Nigeria i Etiopia.
Trybunał wydał opinię na podstawie wielopoziomowej analizy wybranych projektów w Burundi, Demokratycznej Republice Konga i Zimbabwe. Projekty dotyczyły m.in. bezpłatnej opieki zdrowotnej, organizacji szkoleń dla pracowników służby zdrowia, dostarczania leków i sprzętu oraz odbudowy ośrodków zdrowia. Przedmiotem analizy Trybunału były koszty zarządzania interwencjami, mechanizmy monitorowania działań, widoczność finansowania unijnego oraz koordynacja między darczyńcami, podmiotami realizującymi projekty i instytucjami rządowymi.
Stwierdzono, że UE udzieliła wsparcia na interwencje w dziedzinie zdrowia zgodnie z potrzebami analizowanych krajów, a zakres inicjatyw był adekwatny do ich potrzeb. Działania Unii zapewniły spójność interwencji z krajową polityką zdrowotną i oczekiwaniami społeczeństwa. Kontrola wykazała również adekwatność przydziałów środków finansowych.
Unijny ranking najbardziej wymagających wsparcia systemów opieki zdrowotnej krajów partnerskich miał niewielki wpływ na przydzielenie finansowania dwustronnego. Kierowano się w tym zakresie nadrzędną przesłanką tj. zasadą odpowiedzialności, która wymaga dialogu politycznego z rządami partnerskimi. W związku z tym wsparcie unijne powinno zależeć od priorytetów każdego kraju partnerskiego. Komisja Europejska w odpowiedzi na zarzuty Trybunału wyjaśniała, że programy “opierają się na partnerstwach tworzonych w duchu równości. Ten dialog na temat zdrowia między Komisją a krajami partnerskimi obejmuje również dostosowanie do różnych działań w dziedzinie zdrowia, w tym do GHI, w miarę możliwości w ramach zasady „jeden plan, jeden budżet, jedno sprawozdanie”
Ograniczenie przez Komisję liczby możliwych obszarów priorytetowych z pięciu do trzech w krajowych programach orientacyjnych państw partnerskich spowodowało, że inne pilne potrzeby – głównie ekonomiczne – przeważają nad potrzebami w zakresie ochrony zdrowia. Przykładowo Czad, znajdujący się na pierwszym miejscu w rankingu z 2020 roku wytyczył priorytety w zakresie zarządzania, rozwoju społecznego (w aspektach innych niż zdrowie) i Zielonego Ładu, z pominięciem opieki zdrowotnej.
Koordynacja na poziomie okręgów
Kontrolerzy w terenie stwierdzili niską skuteczność systemu dystrybucji oraz niewystarczające monitorowanie inicjatyw, niedające pełnego obrazu działań Komisji w sektorze zdrowia. Z tego powodu Trybunał uznał działania w zakresie koordynacji i trwałości projektów na szczeblu okręgowym za niewystarczające. Stwierdzono również, że kaskadowa struktura organizacji inicjatyw miała wpływ na zwiększone koszty wdrażania projektów, a widoczność finansowania UE wśród społeczeństwa była niska.
W Burundi w latach 2014–2020 ze wsparcia UE sfinansowano m.in. bezpłatną opiekę zdrowotną dla kobiet ciężarnych i dzieci poniżej piątego roku życia. W ramach dodatkowych projektów, które miały wzmocnić system opieki zdrowotnej w zakresie możliwości chirurgii na szczeblu powiatu, cyfryzacji lub zdrowia psychicznego, przeznaczono na te działania jedynie niewielki odsetek środków. W prowincjach Bururi, Makamba i Gitega z prawie 9 mln euro przyznanych przez UE, 28 proc. przeznaczono na koszty bieżące i zasoby ludzkie.”
W Zimbabwe Fundusz Rozwoju Zdrowia (HDF) w latach 2016–2022, wydał ponad jedną trzecią swojego budżetu na podstawowe leki i produkty żywieniowe. Natomiast Trybunał stwierdził, że niektóre leki podstawowe od kilku miesięcy były tam niedostępne. “Kontrolerzy spotkali się z przypadkami wyrzucania leków, których data ważności jeszcze nie upłynęła.” Natomiast wizyty kontrolerów w ośrodkach zdrowia na obszarach wiejskich wykazały, że “półki w większości aptek w tych ośrodkach są puste.” Zdaniem Trybunału projekty realizowane w Zimbabwe nie zapewniają w pełni rozwiązania podstawowych problemów.
Zarówno w Burundi, jak i w Zimbabwe, kontrolerzy natknęli się na przypadki sfinansowania sprzętu, który nie był dostatecznie wykorzystywany. “W trakcie wizyty w jednym ze szpitali w Burundi kontrolerzy Trybunału stwierdzili, że wprawdzie korzystano z dwóch nowych inkubatorów sfinansowanych przez UE, lecz trzy inne nowe inkubatory (dostarczone przez innego darczyńcę) nie były w użyciu. Tak więc nowe inkubatory nie byłyby potrzebne, gdyby działały te otrzymane wcześniej od innych darczyńców.” W jednym ze szpitali okręgowych w Zimbabwe od ponad pół roku na korytarzu stały dwa pudła z całkowicie nowymi ultrazamrażarkami. Beneficjent nie znalazł dla nich zastosowania i nie mógł wyjaśnić pochodzenia tych urządzeń ani źródła finansowania sprzętu.
Wdrożenie projektów często realizują partnerzy, którzy zatrudniają podwykonawców. To tworzy kaskadową strukturę działania a wszystkie kolejne podmioty pobierają opłaty za zarządzanie. W konsekwencji pula środków dostępnych dla beneficjentów końcowych jest mniejsza. W Zimbabwe przy Funduszu Rozwoju Zdrowia trwającym od 2016 r. do 2020 r. uczestniczyło dwóch partnerów wdrażających. Razem pobrali 7 proc. budżetu na koszty zarządzania i dodatkowe 7 proc. na koszty zarządzania centralą – łącznie 14 proc. całego budżetu. “Oznaczało to, że całkowite koszty zarządzania były wyższe niż niektóre przydziały dokonane w ramach tej interwencji.” Koszty te były prawie dwukrotnie wyższe niż kwota przeznaczona na zdrowie i odżywianie matek, noworodków i dzieci.
Natomiast w Burundi koszty operacyjne projektów pod wspólną nazwą „Twiteho Amagara”, finansowanych bezpośrednio przez UE, przekraczały 30 proc. budżetu. “Projekty zostały wdrożone przez pięć konsorcjów we wszystkich 18 prowincjach Burundi. Łączna kwota przyznana konsorcjom wyniosła 45 mln euro, z czego prawie jedną trzecią (14 mln euro) przeznaczono na pokrycie kosztów operacyjnych.” Widoczność działań Unii Europejskiej jest niezbędna do wzmocnienia jej roli na świecie. Komisja opracowała kilka zestawów wytycznych w tej sprawie. Natomiast kontrole wykazały, że widoczność działań finansowanych przez UE w terenie jest niewielka, zwłaszcza przy projektach realizowanych z funduszy wielu darczyńców. “Problem polega na tym, że beneficjenci mają wiedzę na temat projektu lub podmiotów wdrażających, ale nie są świadomi tego, że finansowanie zostało zapewnione przez UE.”
Wskaźniki realizacji
Pomiar osiągnięć UE w zakresie niesienia pomocy w sektorze zdrowia był utrudniony poprzez zastosowanie zbyt szerokich zakresów dla wskaźników wykonania, ponieważ większość projektów jest realizowana we współpracy z innymi podmiotami. Problem również stanowiły uchybienia w zakresie dostarczania danych. Wskaźniki mają na celu zmierzenie konkretnego wsparcia UE, a w praktyce odzwierciedliły one wspólne działania wszystkich darczyńców i rządów krajów będących beneficjentami.
“Delegatury UE nie są w wystarczającym stopniu informowane o wynikach działań finansowanych z połączonych funduszy. Na przykład delegatura w Zimbabwe nie otrzymywała kwartalnych sprawozdań z wdrażania, a jedynie roczne sprawozdania z postępu, zawierające niewystarczające informacje na temat wykorzystania funduszy. “Niektóre dane zgromadzone na potrzeby sprawozdawczości były niedostępne lub niewiarygodne” Przykładowo w Burundi wskaźnik dotyczący urodzeń wspomaganych obliczano jako 125 proc. “Komisja wyjaśniła, że wynika to z przestarzałych statystyk dotyczących ludności.”
Trwałość inicjatyw
Pomoc unijna ma charakter tymczasowy. Czas trwania interwencji jest krótki, a dostępność środków finansowych jest zmienna. Brak utrzymania i kontynuacji projektów po zakończeniu interwencji jest nieodłącznym zagrożeniem dla powodzenia tych działań. Darczyńcy muszą więc współpracować z władzami lokalnymi i krajowymi, aby zagwarantować, że rezultaty nie zostaną utracone. Trybunał ustalił, że w trzech krajach brakuje jasnej strategii transformacji lub strategii wyjścia z kryzysu oraz ich zaangażowania. Kraje te “dysponują ograniczonymi zasobami budżetowymi i wymagają stworzenia przestrzeni fiskalnej, aby umożliwić wystarczające finansowanie opieki zdrowotnej na poziomie krajowym. Budżety na ochronę zdrowia trzech wybranych krajów nie osiągnęły minimalnego progu wymagalności tj. 15 proc. całkowitego budżetu państwa.” Obecnie Zimbabwe przeznacza na ochronę zdrowia 5,27 proc. budżetu, Demokratyczna Republika Konga – 4,34 proc., a Burundi – 7,33 proc.
Działania unijne w Burundi miały ułatwić przejście od działań medycznych w sytuacjach nadzwyczajnych do regularnych usług zdrowotnych. Jednak “kraj ten jest nadal w dużym stopniu zależny od darczyńców zewnętrznych, a pomoc ledwo wystarcza na utrzymanie systemu.” W Zimbabwe, w ramach projektu HDF, przeznaczono znaczne środki finansowe na zasoby ludzkie, takie jak “wypłata potrąconych kwot, premii za wyniki i inne koszty personelu.” Po zmniejszeniu finansowania przez darczyńców nie pojawiło się żadne wsparcie rządowe w tym zakresie.
Również dodatkowe koszty związane z eksploatacją i konserwacją przekazanego sprzętu bywają przeszkodą nie do pokonania dla beneficjentów interwencji. Trybunał stwierdził, że w procesie wyboru sprzętu nie zapewniono dostępności niezbędnych usług czy części zamiennych w państwie będącym odbiorcą. Wynikało to z niewystarczającej oceny potrzeb oraz złego doboru sprzętu. W 2021 roku utworzono centrum operacji kryzysowych zdrowia publicznego w Burundi ze środków UE w wysokości 800 tys. euro. Podczas kontroli stwierdzono, że “komputery nadal nie były fizycznie podłączone, telefony nie działały, a sprzęt informatyczny nigdy nie był użyty. Kierownictwo centrum wyjaśniło, że przyczyną tego jest brak porozumienia pomiędzy Ministerstwem Zdrowia i operatorem telefonicznym.”
