Instytut Finansów Publicznych oraz Federacja Przedsiębiorców Polskich przedstawili raport „Finanse ochrony zdrowia pod ścisłym nadzorem procedury nadmiernego deficytu”. Wynika z niego, że w ciągu kilku miesięcy wzmogą się niedobory finansowe systemu ochrony zdrowia, a w konsekwencji pogorszy się dostęp pacjentów do świadczeń. Nowe zasady mogą od przyszłego roku całkowicie zmienić planowanie wydatków w ochronie zdrowia. Ustawa o Radzie Fiskalnej zakłada objęcie Narodowego Funduszu Zdrowia nieprzekraczalnym limitem stabilizującej reguły wydatkowej. Jeżeli rząd będzie chciał skierować dodatkowe środki na ochronę zdrowia z budżetu państwa, o taką samą kwotę powinien oszczędzić w innych dziedzinach finansowanych ze środków publicznych lub wprowadzić działania trwale zwiększające dochody sektora finansów publicznych z podatków i składek. Tymczasem w latach 2025-2028 Narodowy Fundusz Zdrowia może potrzebować blisko ćwierć biliona złotych dotacji budżetowych, co przyczyni się do większego deficytu finansów publicznych nawet o 1,9 proc. PKB.
W raporcie przedstawiono prognozę wydatków i przychodów NFZ, skutki objęcia Polski procedurą nadmiernego deficytu przez instytucje unijne oraz objęcia NFZ stabilizującą regułą wydatkową, zgodnie z przepisami ustawy o Radzie Fiskalnej. Jak wskazali jego autorzy, zła sytuacja finansowa sektora publicznego oraz rosnąca zależność NFZ od dotacji budżetowych w krótkim czasie doprowadzi do dużego kryzysu w systemie ochrony zdrowia. Jak ocenia dr Sławomir Dudek, w 2025 roku prawdopodobnie wydamy na ochronę zdrowia mniejszy odsetek PKB niż w latach 2023-24. To z kolei przełoży się na zatory płatnicze, kłopoty finansowe placówek medycznych i zmniejszenie się liczby wykonywanych świadczeń. Możemy się spodziewać znaczącego wydłużania czasu oczekiwania i pogorszenia dostępności świadczeń – ostrzega Wojciech Wiśniewski. I dodaje, że o pogarszającej się sytuacji pacjentów świadczą już dane zawarte w sprawozdaniu NFZ za 3. kwartał 2024 roku. W najbliższym czasie będzie pogarszać się dostęp do pilnych zabiegów, wydłużać kolejki do wizyt i operacji planowych, której nie zdoła uratować sektor prywatny – ponieważ jego możliwości są ograniczone i niewielka jest grupa pacjentów, którzy mogą sobie pozwolić na skorzystanie z płatnych usług.
Natomiast Łukasz Kozłowski podkreśla, że zapisy “ustawy 7%” właściwie przestały mieć znaczenie, ponieważ wydatki na zdrowie przekroczyły już docelowy pułap w niej określony. Od tego roku większe znaczenie dla ustalenia poziomu wydatków powinny mieć koszty i możliwości budżetowe, a nie zapis ustawowy.
Według bazowego scenariusza, przedstawionego przez autorów raportu, w latach 2025-2028 luka finansowa systemu ochrony zdrowia wyniesie 216,5 mld zł. Kwota ta może urosnąć do 249 mld zł, jeżeli zostaną przyjęte przepisy dotyczące dalszego obniżenia składki zdrowotnej dla przedsiębiorców oraz rządowa propozycja przedstawiona w toku prac nad obywatelskim projektem nowelizacji ustawy o minimalnych nakładach na ochronę zdrowia.
“Jak przygotowywaliśmy raport w czerwcu ub.r. wydawało się, że ściana dla finansów NFZ zbliża się do nas szybkimi krokami, ale myśleliśmy, że mamy jeszcze chwilę. Jednak wykonanie 2024 r. pokazuje, że ta ściana jest milimetr przed nami. W ubiegłym roku luka finansowa NFZ przebiła 30 mld zł. 2/3 tej luki sfinansowano cięciami innych wydatków zdrowotnych w resorcie zdrowia, wzrostem deficytu budżetowego oraz ukrytą dotacją w postaci obligacji, której nie pokazano w deficycie budżetowym. 1/3 tej luki będzie pokryta z funduszu zapasowego NFZ. Niestety tej poduszki już nie ma na 2025 rok i lata kolejne. Luka będzie rosła i całość będzie musiała być pokrywana z budżetu państwa. W przeciągu najbliższych trzech lat nawet 1/3 wydatków NFZ będzie finansowana z dotacji pochodzących z budżetu państwa” – mówi Sławomir Dudek, prezes Instytutu Finansów Publicznych.
Przyczyny luki finansowej – to przede wszystkim zaciąganie kolejnych zobowiązań (podwyżki, wyceny świadczeń, refundacja nowych leków, znoszenie limitów itp.), nakładanych na Narodowy Fundusz Zdrowia bez pokrycia w dochodach ze składki zdrowotnej ani innych źródeł. Największe kwoty wynikają z ustawy o minimalnych nakładach na ochronę zdrowia, które są trwałe i przechodzą na kolejne lata. “Podwyżki dla pracowników medycznych są finansowane poprzez wzrost wyceny świadczeń. Tylko w latach 2023-2024 kolejni ministrowie zdrowia podjęli decyzję, że wzrost wycen wyniesie, odpowiednio, 15 mld zł oraz 15,2 mld zł. Co więcej, w ubiegłym tygodniu Główny Urząd Statystyczny wskazał, że wzrost średniorocznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2024 r. wyniósł 14,3 proc., a zagwarantowane ustawowo podwyżki odwołują się właśnie do tej wartości. Czekają nas kolejne miliardy złotych nowych zobowiązań” – mówi Łukasz Kozłowski, główny ekonomista Federacji Przedsiębiorców Polskich.
Procedura nadmiernego deficytu
Rosnące uzależnienie systemu ochrony zdrowia od środków budżetowych występuje w okresie objęcia Polski procedurą nadmiernego deficytu przez Radę Unii Europejskiej, na zalecenie Komisji Europejskiej w lipcu 2024 roku. Oznacza to, że od 2025 r. polskie finanse publiczne znajdą się pod ścisłym nadzorem Komisji Europejskiej do zakończenia procedury. Od 2025 roku musimy zacząć realizować zalecania Komisji Europejskiej. Tymczasem w latach 2023-24 dotacje budżetowe dla NFZ radykalnie wzrosły, co oznacza że zdrowie stało się jedną z najważniejszych dziedzin, wpływających na deficyt publiczny , a co za tym idzie – poddawanych analizie w kontekście jego zmniejszenia. “W najbliższych latach musimy obniżyć deficyt sektora finansów publicznych do 3 proc. PKB. W tym samym czasie luka finansowa w Narodowym Funduszu Zdrowia będzie powodować niemal 2/3 dopuszczalnego deficytu. Potrzebujemy przywrócenia samofinansującego charakteru systemu, zwiększenia przychodów publicznego płatnika oraz odstąpienia od procedowania projektów ustaw, które ograniczą przychody NFZ. To nie daje się pogodzić” – wskazuje Łukasz Kozłowski.
Stabilizująca reguła wydatkowa w ochronie zdrowia
W 2024 r. różnica w poziomie planowanych wydatków w ochronie zdrowia pomiędzy pierwotnym i ostatecznym planem finansowym NFZ wyniosła 26 mld zł. Rok wcześniej była to wartość przekraczająca 23 mld zł. Fundusz, który był dotychczas w dużym stopniu samofinansujący, stał się zależny od budżetu państwa. Z tego powodu zdecydowano o silniejszej integracji planowania kosztów i przychodów NFZ z procesem budżetowymi i regułami fiskalnymi służącymi zapewnieniu stabilności finansów publicznych. Wydatki na zdrowie objęto Stabilizującą Regułą Wydatkową, czyli mechanizmem ograniczającym tempo wzrostu wydatków sektora finansów publicznych w Polsce. 10 stycznia 2025 r. Prezydent RP podpisał ustawę o Radzie Fiskalnej, która zmienia m.in. ustawę o finansach publicznych obejmując Narodowy Fundusz Zdrowia silniejszym rygorem SRW. Przepis ten wchodzi w życie od 1 stycznia 2026 r. i będzie zastosowany do przygotowania reguły wydatkowej i planu NFZ na 2027 r.
“Dotychczasowe ujęcie NFZ w niewiążącej części SRW nie naruszało stabilności finansów publicznych, gdyż NFZ nie generował dużego deficytu, a jeżeli zmieniały się jego wydatki w ciągu roku, to wynikało to ze wzrostu dochodów ze składek. Czyli wydatki miały pokrycie w dochodach. To rozjechało się od 2023 r. Przykładowo w ustawie budżetowej na 2024 r. uwzględniono wydatki NFZ w kwocie z pierwotnego planu z lipca 2023 r., tj. 167,2 mld zł. Ostatecznie te wydatki mogą wynieść o ponad 26 mld zł więcej, tj. 193,5 mld zł. Według obecnych przepisów reguły wydatkowej zwiększenie wydatków NFZ nie wywołuje konieczności cięcia wydatków w innych jednostkach objętych regułą wydatkową, mimo że luka NFZ w 2024 r. zwiększyła istotnie deficyt finansów publicznych. Stąd w celu ochrony stabilności finansów publicznych włączono NFZ do nieprzekraczalnego limitu SRW. Od 2026 r. trzeba byłoby wyciąć owe 26 mld zł w innych agencjach, funduszach czy częściach budżetowych lub skompensować to wzrostami podatków lub składek” – podkreślił dr Sławomir Dudek. Jak dodał – “Resort finansów nie będzie mógł zaakceptować zmiany planu NFZ, która wywoła zmianę ogólnego, nieprzekraczalnego limitu wydatkowego. Czyli zanim nastąpi propozycja wzrostu wydatków NFZ trzeba podjąć decyzje o cięciach, zmniejszeniach w innych częściach budżetu państwa.”
Kluczowe wnioski zapisane w raporcie:
- W latach 2025–2028 potrzeby wydatkowe Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ) z każdym rokiem w coraz większym stopniu będą przekraczały przychody pochodzące ze składek. Zgodnie z raportem od 2028 roku prawie 1/3 wydatków Funduszu będzie finansowana z dotacji pochodzących z budżetu państwa. Relatywny deficyt w NFZ już dzisiaj wynosi 16% i jest większy niż w Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (FUS) i będzie dwukrotnie wyższy w horyzoncie analizy.
- Już w 2024 roku luka finansowa NFZ przekroczyła 30 mld zł. W 2024 wielokrotnie zmieniano plan NFZ, luka finansowa wzrosła niemal 3-krotnie. Pokrycie luki wyczerpało całkowicie fundusz zapasowy. Niestety tej poduszki już nie ma na 2025 rok i lata kolejne. Luka będzie rosła i całość będzie musiała być pokrywana z budżetu państwa.
- Luka finansowa systemu ochrony zdrowia w latach 2025–2028 w Narodowym Funduszu Zdrowia, zakładając scenariusz utrzymania obecnej sprawności systemu ochrony zdrowia, wyniesie 216,5 mld zł i może wzrosnąć do poziomu 249 mld zł w przypadku przyjęcia aktualnych propozycji dotyczących nowelizacji ustawy o minimalnych wynagrodzeniach w ochronie zdrowia oraz dalszego obniżenia składki zdrowotnej. Te dodatkowe obciążenia i niedobór składek zwiększą lukę w 2026 roku o ponad 1/5.
- Narastanie luki finansowej w NFZ zagraża stabilności finansów publicznych.
- W 2026 r. wchodzą w życie przepisy ustawy o Radzie Fiskalnej, które spowodują objęcie Narodowego Funduszu Zdrowia nieprzekraczalnym limitem Stabilizującej Reguły Wydatkowej (SRW). Oznacza to, że w ciągu roku NFZ będzie mógł zmienić plan i poziom wydatków wyłącznie wtedy, kiedy znajdą się oszczędności i cięcia w innych jednostkach objętych wiążącym, nieprzekraczalnym limitem reguły SRW dokładnie w kwocie zwiększenia Obniżenie składki zdrowotnej, czy innych podatków, dodatkowo zmniejsza łączny, nieprzekraczalny limit w regule wydatkowej.
- Luka finansowa NFZ w okresie zobowiązania polskiego rządu do redukcji deficytu poniżej 2,9 proc. PKB, tj. w latach 2025–2028, wzrośnie o 1,5 pkt. proc. PKB do poziomu 1,7–1,9 proc. PKB. To oznacza, że aby zrealizować wysiłek fiskalny w innych działach finansów publicznych (niż zdrowie) trzeba wygospodarować oszczędności na 168–178 mld zł lub szukać rozwiązań po stronie podatkowo-składkowej na tą kwotę. Narastająca luka finansowa oznacza 1,5 krotnie większą konsolidację w innych niż zdrowie obszarach.
